A proposito della sentenza del TAR del Lazio che ha dichiarato illegittimo il decreto interministeriale 182/20 recante l’“Adozione del modello nazionale di piano educativo individualizzato e delle correlate linee guida, nonché modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità”.

La sentenza TAR del Lazio del 14.09.2021 ha annullato il nuovo modello di PEI ed ha ritenuto illegittimo il decreto interministeriale 182/20 recante l’“Adozione del modello nazionale di piano educativo individualizzato e delle correlate linee guida, nonché modalità di assegnazione delle misure di sostegno agli alunni con disabilità”.

Talune associazioni – Coordown Odv – Coordinamento Nazionale Associazioni delle Persone con Sindrome di Down (Trisomia 21), Coordinamento Italiano Insegnanti di Sostegno, A.S.S.I. Gulliver Associazione Sindrome di Sotos Ita-Lia Aps, Associazione Prader Willi Lombardia – Odv, Associazione Regionale Autismo Abruzzo Onlus (Auti-Smo Abruzzo Onlus), Fondazione Cepim Onlus, Persone Williams Italia Onlus, Pianeta Down Onlus, Spazio Blu Autismo Varese Onlus – hanno agito cumulativamente per ottenere l’annullamento del decreto interministeriale n. 182/2020 ed il ricorso è stato accolto dal TAR.

Va evidenziato che le disposizioni contenute nel decreto interministeriale – impugnato unitamente alle linee guida, ai modelli di PEI ed agli altri atti ad esso allegati – incidono in maniera trasversale sull’intera categoria degli studenti con disabilità e, in particolare, sulla determinazione delle ore di sostegno, sulla composizione dei gruppi di lavoro e sulle facoltà di partecipazione in tale contesto dei genitori, ossia su aspetti che riguardano  indistintamente tutti gli alunni con disabilità.

Quali sono le motivazioni dell’annullamento?

Con riferimento alla riforma partita dalla legge c.d. “buona scuola”, della quale il d.lgs. n. 66/2017 e i provvedimenti impugnati costituiscono esecuzione, la legge delega (n. 107/2015) parla espressamente di “promozione dell’inclusione scolastica degli studenti con disabilità”.

La riforma deve dunque avere ad oggetto il miglioramento complessivo delle condizioni per rendere effettivo il diritto all’inclusione scolastica degli studenti con disabilità, essendo questa la sola chiave di lettura, che esclude interpretazioni che estendano in maniera smisurata ed incontrollata i poteri discrezionali di organi collegiali portatori di interessi in potenziale contrasto con la necessità di garantire la piena inclusione di tali categorie di soggetti (si pensi, ad esempio, ad esigenze di finanza pubblica).

Secondo il TAR, dunque, la delega per il “riordino” concede al legislatore delegato un limitato margine di discrezionalità per l’introduzione di soluzioni innovative, le quali devono comunque attenersi strettamente ai princìpi e ai criteri direttivi enunciati dal legislatore delegante”, diversamente l’esercizio della funzione normativa verrebbe illegittimamente attribuita a singoli ministri (nel caso che ci occupa il Ministro dell’Istruzione di concerto con il Ministro dell’Economia e delle Finanze).

Nel caso di specie, le disposizioni impugnate innovano invece fortemente la materia esorbitando dalla delega ricevuta, violando i principi e criteri direttivi della legge n. 107/2015 (cd. Buona Scuola), ponendosi in contrasto con norme internazionali in materia di tutela della disabilità, perché prevedono:

  • una predeterminazione rigida e rigorosa del range delle ore di sostegno attribuibili dal GLO, con stretto legame dello stesso rispetto al “debito di funzionamento” ed esautorazione della discrezionalità tecnica dell’organo collegiale;
  • la possibilità di esonero generalizzato degli alunni disabili da alcune attività della classe, con partecipazione ad attività di laboratorio separate, in contrasto con le disposizioni di cui al d.lgs. n. 62/2017, dove la possibilità di esonero è contemplata con riferimento ai soli studenti con DSA (disturbi specifici dell’apprendimento), in presenza di ulteriori comorbilità adeguatamente certificate, e soltanto per le lingue straniere, peraltro previo assenso della famiglia e deliberazione del consiglio di classe;
  • la facoltà di predisposizione di un orario ridotto di frequenza alle lezioni, in assenza di possibilità di recuperare le ore perdute per terapie e/o prestazioni di natura sanitaria, con conseguente contrasto con le disposizioni di carattere generale sull’obbligo di frequenza delle lezioni.
  • una autonoma disciplina del Gruppo di lavoro operativo per l’inclusione (GLO). Emblematica, in tal senso, è la statuizione di cui art. 3, co. 6 del decreto n. 182/2020, ove si prevede che “Il Dirigente scolastico può autorizzare, ove richiesto, la partecipazione di non più di un esperto indicato dalla famiglia”, a fronte della disposizione di cui all’art. 15, co. 10 della legge n. 104/1992 che contempla, invece, la partecipazione al gruppo di lavoro di “figure professionali specifiche, interne ed esterne all’istituzione scolastica che interagiscono con la classe e con la bambina o il bambino, l’alunna o l’alunno, la studentessa o lo studente con disabilità”, utilizzando dunque il plurale, non il

La norma finisce addirittura per conferire, in via autonoma, un potere di autorizzazione al dirigente scolastico che incide sulle garanzie procedimentali delle famiglie e/o degli alunni con disabilità.

Sempre in tema di partecipazione degli esperti esterni nominati dalla famiglia al GLO, un’ulteriore disposizione limitativa si rinviene anche nelle linee guida allegate al decreto, dove si legge che “Uno specialista privato può essere individuato quale partecipante del GLO solo se dichiara di non essere retribuito dalla famiglia”. Anche in tale contesto, dunque, oltre ad essere ribadito che il professionista esterno può essere uno soltanto, si aggiunge un ulteriore requisito restrittivo senza che nessuna norma abbia autorizzato tale limitazione.

Il Tar osserva che la necessità di garantire la piena inclusione degli studenti disabili, cui la personalizzazione delle misure di sostegno rappresenta lo strumento cardine, affonda le sue radici in norme internazionali quali la Convenzione O.N.U. per i diritti delle persone con disabilità, che impone agli Stati l’adozione degli adattamenti necessari per assicurare alle stesse il godimento e l’esercizio, in condizione di uguaglianza con gli altri, dei diritti umani e delle libertà fondamentali, in ossequio al principio dell’”accomodamento ragionevole” (art. 2 della Convenzione): è il “contesto”, inteso come ambiente, procedure, strumenti educativi ed ausili, a doversi adattare agli specifici bisogni delle persone con disabilità, e non viceversa.

Le esigenze di finanza pubblica non possono quindi mai giustificare restrizioni alle tutele da riservarsi agli studenti con disabilità, e lo Stato è tenuto a porre in essere tutte le misure necessarie per garantire il loro diritto all’istruzione e la loro piena ed effettiva inclusione.

Ciò non significa che ogni disabilità comporti l’automatica attribuzione del massimo delle ore di sostegno, ossia un’assistenza specialistica sovrabbondante o comunque non necessaria, ma neppure è ammissibile che esigenze di finanza pubblica possano indebitamente limitare detta assegnazione, riducendola oltre modo rispetto a quanto sarebbe invece necessario per il raggiungimento dello scopo.

La sentenza interviene quando l’anno scolastico è iniziato il nuovo modello avrebbe dovuto essere compilato (ottobre), cosa accade quindi ora?

Presumibilmente la sentenza verrà appellata, ma nel frattempo le scuole dovranno attenersi al vecchio modello di PEI.

Commento a cura dell’avv. Marina Verzoni, Servizio Legale InCerchio